《保安服務(wù)管理條例》的實施對保安服務(wù)業(yè)的發(fā)展重大意義和深遠影響
2009年10月，國務(wù)院頒布了我國首部保安管理法規(guī)《保安服務(wù)管理條例》，這是在我國保安服務(wù)業(yè)發(fā)展史上具有里程碑意義的大事，標志著我國保安事業(yè)進入了新的發(fā)展階段。5年來，隨著《條例》的貫徹落實，我國保安行業(yè)發(fā)生了巨大變化，保安企業(yè)政企分開、管辦分離的改革正在全面落實，新的保安監(jiān)管體制正逐步建立，全國統(tǒng)一開放、競爭有序的保安市場正在形成；保安服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方興未艾，新型服務(wù)技術(shù)和模式不斷涌現(xiàn)，并從機關(guān)、企事業(yè)單位的生產(chǎn)性服務(wù)向人民群眾的生活性服務(wù)延伸。隨著發(fā)展規(guī)模的不斷擴大和服務(wù)功能的增強，保安行業(yè)在服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展、服務(wù)群眾、協(xié)助公安機關(guān)維護社會治安，健全社會安全保障體系，增加社會就業(yè)等方面，發(fā)揮了日益顯著的作用。本文重溫《條例溉定，解析《條例》的基本精神，進一步體會《條例》頒布實施的重大意義和深遠影響。
《條例》是在保安服務(wù)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時刻頒布的，解決了保安服務(wù)業(yè)是什么、怎么發(fā)展、如何監(jiān)管等問題，對規(guī)范和促進保安服務(wù)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重大作用。縱覽《條例》的主要規(guī)定和近年來的施行情況，可以認為《條例》的指導(dǎo)思想和基本精神是：按照政府監(jiān)管、社會參與、市場調(diào)節(jié)、確保安全的原則．緊緊圍繞培育全國統(tǒng)一開放、競爭有序和公平、公正的保安服務(wù)市場的目標，規(guī)范保安企業(yè)和保安隊伍管理，理順保安監(jiān)管體制，建立健全市場調(diào)節(jié)作用能夠充分發(fā)揮、企業(yè)活力能夠充分激發(fā)、行業(yè)內(nèi)部能夠有效自律、政府監(jiān)管能夠依法實施的機制，促進保安服業(yè)健康發(fā)展，充分發(fā)揮保安行業(yè)的積很作用。
一、規(guī)范保安服務(wù)的基本方式和范圍。多年來，對保安服務(wù)的方式、范圍等問題，社會各界和保安行業(yè)一直存有不同的看法。《條例》第二條首次以行政法規(guī)的形式，對保安服務(wù)的基本方式和范圍作出了清晰、明確的界定：首先是明確規(guī)定將f]衛(wèi)、巡邏、守護、押運、隨身護衛(wèi)、安全檢查和安全技術(shù)防范、安全風(fēng)險評估和秩序維護等各類安全防范服務(wù)活動統(tǒng)一納入監(jiān)管。這一規(guī)定不僅明確了保安服務(wù)的基本方式和《條例》的調(diào)整范圍，還突破了隨身護衛(wèi)的禁區(qū)，符合保安服務(wù)業(yè)發(fā)展需要，反映了北京奧運安保、上海世博會等大型活動安全保衛(wèi)工作實際。同時也理清了“保安（保安服務(wù)）”與“技防（安全技術(shù)防范）”的關(guān)系，揭示了二者的內(nèi)在聯(lián)系，符合保安服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)律要求，有利于全面整合保安服務(wù)產(chǎn)業(yè)，促進保安行業(yè)的發(fā)展，有助于推動保安學(xué)術(shù)研究和加強國際保安交流合作。其次是將自行招用人員從事奉單位安全防范工作的機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位和招用人員在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)開展門衛(wèi)、巡邏、秩序維護等服務(wù)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)一并納入管理。自行招用人員從事本單位安全防范工作是機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位的權(quán)利，也是加強企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作的內(nèi)在要求。盡管單位自行招用人員從事內(nèi)部安全防范工作與保安服務(wù)公司依據(jù)合同派出保安員為客戶提供保安服務(wù)存在一定區(qū)別，但二者對保安員和防范工作的要求是一樣的，將單位自行招用人員從事內(nèi)部安全防范工作納入保安服務(wù)，一并規(guī)范管理，有利于培育統(tǒng)一的保安服務(wù)市場，促進保安服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，也有利于迅速提升單位自行招用保安員素質(zhì)，進而加強單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作。歐美許多國家也是將單位內(nèi)部自行招用的保安員視為保安隊伍的重要組成部分，美國將保安員分為兩類，一類是合同制，指保安服務(wù)公司的保安員；另一類是專有制，指單位內(nèi)部自行招用的保安員。將招用人員在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)開展門衛(wèi)、巡邏、秩序維護等服務(wù)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)納入保安服務(wù)業(yè)統(tǒng)一管理，與《物業(yè)管理條例》的規(guī)定是一致的，既有利于規(guī)范加強對物業(yè)保安隊伍的管理，也有利于更好地促進物業(yè)服務(wù)工作，維護社會治安。國內(nèi)外經(jīng)驗汪明，內(nèi)外部安全防范I作和保安隊伍的統(tǒng)一規(guī)范管理，有利于加強單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作，有利于推進保安服務(wù)業(yè)健康發(fā)展，也有利于促進和規(guī)范新時期的群防群治工作。
二、嚴格市場準入和監(jiān)管制度。保安服務(wù)業(yè)是涉及公民、法人和其他組織人身、財產(chǎn)安全，關(guān)乎公共安全、國家安全的特殊服務(wù)行業(yè)，是社會主義市場經(jīng)濟和第三產(chǎn)業(yè)的有機組成部分。對保安服務(wù)進行嚴格管理是確保保安服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的前提和根本保證。《條例》在吸取國內(nèi)外管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對保安服務(wù)管理作出了系統(tǒng)的規(guī)定。，嚴格市場準入制度，將保安服務(wù)、保安培訓(xùn)和保安從業(yè)納入行政許可項目。一是嚴格投資準入制度，明確設(shè)立保安服務(wù)公司必須符合一定的資本、設(shè)備、人員和管理制度等條件，并須經(jīng)公安機關(guān)審核許可。設(shè)立提供武裝守護、押運服務(wù)的保安服務(wù)公司除了符合更加嚴格的條件外，還要符合依法作出的全國武裝押運公司規(guī)劃布局要求。設(shè)立保安培訓(xùn)單位，申請人只能是依法設(shè)立的保安服務(wù)公司或者依法設(shè)立的具有法人資格的學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)，同時還必須有保安培訓(xùn)所需的師資力量和場所、設(shè)施等教學(xué)條件；從事武裝守護押運服務(wù)的保安員的槍支使用培訓(xùn)只能由人民警察院校、人民警察培訓(xùn)機構(gòu)負責。對于自行招用保安員的單位依法備案。二是嚴格保安從業(yè)準入制度。從事保安服務(wù)工作，必須是年滿18周歲、身體健康、品行良好、具有初中以上學(xué)歷、沒有法定的違法犯罪情形的中國公民，并經(jīng)設(shè)區(qū)市人民政府公安機關(guān)考試、審查合格、留取指紋后發(fā)給保安員證；擔任保安服務(wù)公司法定代表人和主要管理職務(wù)的人員，還要具備任職所需的專業(yè)知識（保安師資格）和5年以上軍隊、公安、安全、審判、檢察、司法行政或者治安保衛(wèi)、保安經(jīng)營管理工作經(jīng)驗，無被刑事處罰、勞動教養(yǎng)、收容教育、強制隔離戒毒或者被開除公職、開除軍籍等不良記錄。笫二，嚴格保安服務(wù)監(jiān)管制度。《條例》從審批程序和監(jiān)督檢查兩個方面進行規(guī)定。在審批程序上，除了明確時限和要求外，還明確保安服務(wù)、保安培訓(xùn)行政許可和保安服務(wù)公司法定代表人的變更均由設(shè)區(qū)市公安機關(guān)審核，省級公安機關(guān)審批；保安員證由設(shè)區(qū)市公安機關(guān)核發(fā)；自行招用保安員單位、保安服務(wù)公司設(shè)立分公司和跨區(qū)域經(jīng)營由設(shè)區(qū)市公安機關(guān)備案，承擔從事武裝守護押運服務(wù)的保安員的槍支使用培訓(xùn)的人民警察院校、人民警察培訓(xùn)機構(gòu)還須到省級公安機關(guān)備案。在監(jiān)督檢查上，明確要求保安從業(yè)單位建立健全保安服務(wù)管理制度、崗位責任制度、保安員管理制度和緊急情況應(yīng)急預(yù)案，要求公安機關(guān)建立保安服務(wù)監(jiān)督管理信息系統(tǒng)和提取、留存保安員指紋等人體生物信息管理制度。第三，嚴格保安從業(yè)單位和保安員的保安服務(wù)行為規(guī)范。特別是對保安員的行為規(guī)范提出了具體的要求，規(guī)定嚴禁保安員在提供保安服務(wù)時不得有嚴重侵犯公民權(quán)益、阻礙執(zhí)行公務(wù)等七項違反法律、行政法規(guī)行為。第四，嚴格違法行為處罰制度。對于違反規(guī)定，擅自從事保安服務(wù)、保安培訓(xùn)的行為，規(guī)定給予治安處罰，并沒收違法所得；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。保安從業(yè)單位、保安培訓(xùn)單位和保安員違反規(guī)定的，分別給予警眚、罰款等治安處罰，并沒收違法所得；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；情節(jié)嚴重，造成嚴重后果的，依法吊銷保安服務(wù)、保安培訓(xùn)許可證和保安員證。
三、建立和維護兼顧效率與公平的市場機制。促進保安服務(wù)業(yè)發(fā)展，提高我國保安服務(wù)水平是社會主義和諧社會建設(shè)的必然要求，也是保安立法的主要目標和任務(wù)之一。《條例》結(jié)合保安服務(wù)業(yè)的性質(zhì)、特點和發(fā)展規(guī)律要求，對建立和維護全國統(tǒng)一開放、競爭有序和公平、公正的保安服務(wù)市場問題作出了系統(tǒng)的規(guī)定。從立法框架上看，《條例》總體上按照市場準入、市場規(guī)則和罰則這一邏輯思路和脈絡(luò)展開，充分體現(xiàn)了尊重保安服務(wù)市場規(guī)律的特點，建立和維護兼顧效率與公平的市場機制的指導(dǎo)思想。一是市場開放。在借鑒發(fā)達國家和地區(qū)保安服務(wù)業(yè)發(fā)展和我國改革開放經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，明確打破壟斷，保安服務(wù)業(yè)對社會開放，各類社會資本和人員只要符合規(guī)定的條件，都可以依法進入保安服務(wù)市場，參與保安服務(wù)業(yè)，共同推動保安服務(wù)業(yè)發(fā)展。同時，為了引進國外優(yōu)良的技術(shù)、服務(wù)和管理，明確外商可以依法合資、合作或者獨資等方式進入我國保安服務(wù)市場。二是消除地區(qū)封鎖。明確依法設(shè)立的保安服務(wù)企業(yè)可以跨保安服務(wù)領(lǐng)域、跨地區(qū)開展保安服務(wù)經(jīng)營活動，只要木違反有關(guān)法律、法規(guī)等規(guī)定，各地保安服務(wù)監(jiān)管部門不得干預(yù)，保安從業(yè)單位不得阻撓。三是引進和鼓勵市場競爭。保安服務(wù)是自愿的民事活動，競爭是市場經(jīng)濟的基本法則，也是提高保安服務(wù)質(zhì)量和水平的重要途徑。公民、法人和其他組織有權(quán)自行做好自身的安全防范工作，也可以聘請保安服務(wù)企業(yè)保安員提供保安服務(wù)；可以聘請本地依法設(shè)立的保安服務(wù)企業(yè)，也可以聘請在其他地方依法設(shè)立的保安服務(wù)企業(yè)提供服務(wù)。保安服務(wù)企業(yè)只有通過提供反映市場需求、滿足客戶需要的優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和技術(shù)，才能贏得市場。保安服務(wù)市場將日趨規(guī)范，拒絕壟斷（特別是行政壟斷）和地區(qū)封鎖。四是政企分開。為培育和維護兼顧效率和公正的保安服務(wù)市場秩序，徹底解決多年來困擾保安行業(yè)發(fā)展的政企不分、管辦不分的問題，《條例》明確規(guī)定國家機關(guān)及其工作人員不得設(shè)立保安服務(wù)公司，不得參與或者變相參與保安服務(wù)公司的經(jīng)營活動。五是考試與培訓(xùn)分離。為進一步完善保安服務(wù)和培訓(xùn)市場，借鑒有關(guān)社會工種培訓(xùn)管理經(jīng)驗，明確規(guī)定考試與培訓(xùn)分離的原則，實行考試內(nèi)容標準化、培訓(xùn)市場化，保安員考試由公安機關(guān)負責，培訓(xùn)由依法設(shè)立的保安培訓(xùn)單位或者企事業(yè)單位自己承擔。
四、維護公共安全和國家安全。保安服務(wù)昀性質(zhì)和特點決定了要始終把保安服務(wù)的社會性、公益性放在保安工作的位。因此，如何在促進保安服務(wù)業(yè)發(fā)展的同時，更好的維護公共安全和國家安全，是保安立法一以貫之的指導(dǎo)思想。《條例》明確規(guī)定：“保安服務(wù)活動應(yīng)當文明、合法，不得損害社會公共利益或者侵犯他人合法權(quán)益”。為加強槍支使用安全管理，對于提供武裝守護押運服務(wù)的保安服務(wù)公司，規(guī)定了比一般保安服務(wù)公司更加嚴格的條件，還要求符合批準的規(guī)劃布局要求，符合國有獨資或者國有資本占注冊資本51%以上等條件；從事武裝守護押運服務(wù)的保安員的槍支使用培訓(xùn)只能由人民警察院校、人民警察培訓(xùn)機構(gòu)承擔，其他保安培訓(xùn)單位不得為從事武裝守護押運服務(wù)的保安員提供槍支使用培訓(xùn)。為維護國家安全，對于外資保安服務(wù)公司的服務(wù)范圍也作了明確限定，規(guī)定設(shè)區(qū)市以上人民政府確定的關(guān)系國家安全、涉及國家秘密等治安保衛(wèi)重點單位不得聘請外資保安服務(wù)公司（外商獨資、中外合資、中外合作的保安服務(wù)公司）提供保安服務(wù)，并且還規(guī)定為這些治安保衛(wèi)重點提供服務(wù)的保安服務(wù)公司不得招用境外人員。同時，為加強內(nèi)部監(jiān)督，除要求公安機關(guān)依法嚴格審核審批提供武裝守護押運服務(wù)的保安服務(wù)公司和外資保安服務(wù)公司外，還進一步要求省級公安機關(guān)許可設(shè)立上述兩類保安服務(wù)公司后要報備案。在保安服務(wù)規(guī)則的設(shè)計上，規(guī)定保安服務(wù)合同留存?zhèn)洳?年、保安服務(wù)監(jiān)控影像資料和報警記錄留存30日，要求保安服務(wù)公司對保安服務(wù)合法性進行核查、保安從業(yè)單位及其保安員保密性義務(wù)規(guī)定等，都確保公共安全和國家安全的根本要求，此外，為引導(dǎo)、鼓勵保安從業(yè)單位保安員積很仂、助維櫨社會治安，投身濟社會發(fā)聵的各項工作，提高保安工瀚社會地位，還注重建立引導(dǎo)激勵機制，明確規(guī)定對在保護公共財產(chǎn)和人民群眾生命財產(chǎn)安全、預(yù)防和制止違法犯罪活動中有突出貢獻的保安從業(yè)單位和保安員，政府有關(guān)部門應(yīng)當給予表彰獎勵。
五、平衡權(quán)利義務(wù)。在《條例》的邏輯結(jié)構(gòu)中，平衡各項法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)，特別是注意保護“弱者”一方的合法權(quán)益是一個鮮明特點。從總體上看，《條例》在三個基本的法律關(guān)系上努力平衡各方的權(quán)利義務(wù)：保安服務(wù)監(jiān)管部門（主要是公安機關(guān)）和保安從業(yè)單位、保安培訓(xùn)單位與保安員之間的行政法律關(guān)系；保安服務(wù)公司和客戶之間的民事法律關(guān)系；保安從業(yè)單位和保安員之間的勞動法律關(guān)系。在保安服務(wù)監(jiān)管行政法律關(guān)系中，監(jiān)管部門擁有行政審批、備案、檢查、處罰和撤消、注銷行政許可等法定權(quán)力，同時必須遵守依據(jù)法定權(quán)限、程序和要求履行職責的法定義務(wù)，還有依法及時公開有關(guān)信息的義務(wù)；行政管理相對人有依法申請設(shè)立保安服務(wù)公司、保安培訓(xùn)單位和申領(lǐng)保安員證及開展保安服務(wù)、保安培訓(xùn)的權(quán)利，有提起行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利，同時應(yīng)當遵守協(xié)助配合監(jiān)管部門履行公務(wù)、依法開展保安服務(wù)、保安培訓(xùn)活動等義務(wù)，有執(zhí)行保安服務(wù)監(jiān)管指令和行政赴罰等義務(wù)。在保安服務(wù)民事法律關(guān)系中，保安服務(wù)公司及其保安員有對要求提供的保安服務(wù)的合法性進行核查和依法開展保安服務(wù)活動、拒絕客戶單位違法指令等權(quán)利，同時有遵守保安服務(wù)合同留存?zhèn)洳楹涂蛻魡挝灰?guī)章制度，依法和依服務(wù)與技術(shù)標準開展服務(wù)，使用合格安全技術(shù)防范產(chǎn)品、遵守國家有關(guān)技術(shù)規(guī)范、不侵犯他人隱私、留存服務(wù)中形成監(jiān)控影像資料與報警記錄，保守服務(wù)中獲知的國家秘密、商業(yè)秘密和客戶單位明確要求保密的信息，依法著裝開展服務(wù)、保護現(xiàn)場、依法使用槍支等義務(wù)；客戶單位有按照自身需求和條件要求提供保安服務(wù)、要求保安服務(wù)公司及其保安員保護客戶隱私等權(quán)利，有不指使、縱容保安員阻礙執(zhí)行公務(wù)、參與追索債務(wù)、采用暴力或者以暴力相威脅的手段處置糾紛的義務(wù)，有留存?zhèn)洳楸O(jiān)控影像資料和報警記錄及不向保安員下達違法指令等義務(wù)。在保安勞動法律關(guān)系中，強調(diào)保護保安員合法權(quán)益，保安員在社會保險、勞動用工、勞動保護、工資福利、教育培訓(xùn)等方面有一系列權(quán)利，有依法開展保安服務(wù)活動權(quán)利，同時有遵守保安從業(yè)單位規(guī)章制度、積很依法開展保安服務(wù)的義務(wù)；保安從業(yè)單位有依法簽訂、解除勞動合同和對保安員進行教育管理的權(quán)利，有遵守勞動合同，保障保安員合泫權(quán)益，為保安員投保意外傷害保險和配備所需裝備，及不違法解除勞動合同、降低勞動報酬和其他待遇，或者停繳、少繳依法應(yīng)當為保安員繳納的社會保險費等義務(wù)。
黨的十八以來，黨、國務(wù)院全面深化改革，全面推進依法治國，開辟了我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新局面。實踐證明，《條例》的主要規(guī)定和基本精神不僅完全符合黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，也反映了市場經(jīng)濟規(guī)律、保安服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)律和社會治安防控體系建設(shè)要求。《條例》的頒布施行，已經(jīng)并將繼續(xù)對引領(lǐng)、規(guī)范和推動保安服務(wù)業(yè)改革發(fā)展發(fā)揮越來越重大的作用。
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